张敏李谋清秦德铮

　　编者按

　　为认真贯彻落实党的十六届六中全会精神，积极探索人事机构编制工作服务于全市经济社会事业发展的有效途径，进一步提高人事机构编制工作水平，全市人事机构编制系统积极开展了以适应全市经济社会事业发展需要，推进人事机构编制工作在创新中发展为主题的多种形式的调查研究活动，形成了一批具有较高质量的理论研究成果。现将获得一等奖的《乡镇改革的困境与出路》等三篇和获得二等奖的《乡镇政府履行职能情况及改进乡镇工作建议》等五篇理论研究文章予以摘登，以飨读者。

　　乡镇是我国最基层的一级政权组织，是农村经济建设和社会发展的具体组织者和管理者。乡镇上联各级党委、政府，下联农村千家万户，在推进社会主义新农村建设的伟大实践中，乡镇能否有效发挥其功能作用，直接关系到农村经济、社会事业的发展和农村社会的稳定。农村税费改革后，如何适应社会主义新农村建设的要求，从体制和机制创新入手，配套推进乡镇改革，完善乡镇政权功能，是乡镇行政体制改革不能回避，且无法回避的一个重大问题。

　　乡镇改革目前存在的主要问题

　　１、乡镇政府政权组织功能弱化，权责不对等。

　　２、乡镇行政区划调整脱离我市山区农业的实际，存在盲目求大的问题。

　　３、乡镇人员素质偏低，待遇较差。

　　４、乡镇事业机构管理体制和运行机制不顺，职责定位不清。

　　５、乡镇行政、事业编制总体偏紧，已经在一定程度上影响和限制了政府公共管理和公共服务职责的履行。

　　６、部分乡镇仍然存在大量聘用编外临时人员的问题。

　　７、乡镇人员分流工作难以真正落到实处。

　　８、乡镇机构设置缺乏有效监管，机构呈刚性膨胀的势头。

　　改革的途径、措施选择

　　探讨乡镇改革，一方面必须明确对乡镇的定位问题，即是否对现行的乡村治理体制进行根本性的变革。我们认为，由于我国现行行政管理体制的管理权限基本配置在县级以上政府部门，乡镇政权组织的功能基本丧失殆尽，其在农村社会生活中扮演的事实上是一个是政府、非政府的准政府角色。虽然地方人民政府组织法确立了其基层政权组织的法律地位，但相关行政法律、法规又剥夺了其政权组织的基本功能。从长远看，从理顺行政管理体制的角度，我们倾向于将乡镇政府改为县级政府的派出机关——乡公所。但就目前来讲，实施这一改革没有法律基础，在地方人民政府组织法未就乡镇政体进行修改之前，研究乡镇改革不能脱离乡镇依然是一级基层政权组织的实际，因此，必须把重点放在如何完善乡镇的政权组织功能方面；另一方面必须重新明确乡镇的职能定位问题。在近两轮的乡镇机构改革中，虽然我们每次都提到转变乡镇政府职能，理顺县区与乡镇的事权关系问题，但也仅仅停留在口号式的宣传与倡导层面，并未有多大的实质性举措。我们认为，乡镇改革的重点是乡镇行政管理体制和运行机制的重塑与创新问题，而非简单的机构归并和人员精简问题。其具体的路径、措施选择是：

　　１、按照增强和完善乡镇政权组织功能的要求，重新明确乡镇的职能定位问题。一是引导企业和农户发展生产的职能。二是加强基础设施建设的职能。三是履行辖区公共管理和公共服务的职能。

　　２、进一步完善现行乡村治理结构，充分发挥村民自治组织在农村经济社会事务管理中的作用。

　　３、实事求是地开展撤乡并镇工作。

　　４、切实改善乡镇人员结构，解决乡镇干部待遇偏低的问题。

　　５、加强乡镇机构编制的科学化和规范化管理。

　　６、积极推进乡镇事业管理体制和运行机制的创新，增强乡镇事业组织活力。

　　７、采取切实有力的措施，坚决清退乡镇自聘的各种编外临时人员。

　　８、认真做好乡镇人员分流工作。

　　乡镇改革是一项综合性极强的社会系统工程，需要社会方方面面的关注和支持，只有在理清改革的思路、目标和途径、措施后，改革才能真正收到实效。本文只是换一个角度和思路来探讨乡镇改革问题，难免有许多不正之处，仅供参考。